شورى حكم رقم : 121 /1998

- مصلحة المستدعي في طلب ابطال القرار الاداري لتجاوز حد السلطة

-

بما ان المستدعية تطلب ابطال القرار الضمني بالرفض الناجم عن مراجعتها الادارية الرامية الى الرجوع عن قرار مجلس الوزراء تاريخ 1975/02/05 والمقدمة بتاريخ 1975/04/02 وبما انه لا يستطيع المرء ان يقدم طلب ابطال قرار اداري لتجاوز حد السلطة ما لم يكن يتذرع بمصلحة تخوله صفة التقاضي. ويعود للقاضي الاداري ان يقدر تواجد هذه المصلحة في كل قضية تعرض عليه وهو يميل في ذلك الى التوسع كثيرا في مفهومه لمصلحة التقاضي متوخيا في عمله على السواء مصلحة المتقاضين ومصلحة الشرعية. Malgre son desir ancien de desencombrer sa barre le Conseil d'Etat a cependant entendu en general de facon tres large la notion d'interet a agir et ceci au profit tant des requerants que du controle de legalite. Vedel Delvole Droit admtif tome 2 11e edit p 263 وبما انه المستدعية قدمت ربطا باستدعاء المراجعة صورة افادة عقارية شاملة صادرة بتاريخ 1975/02/25 بالعقار رقم /4354/ المصيطبة جاء فيها ان هناك قيدا احتياطيا في قيود السجل العقاري يتعلق بعقد بيع على كامل هذا العقار لمصلحة نهاد جورج مهنا زوجة يوسف شويفاتي كما قدمت المستدعية ربطا بلائحتها تاريخ 1984/09/03 صورة عن سند 1972/09/27 رقم 239 حسب السجل اليومي. وقد تم نقل هذه الملكية على اسمها في الصحيفة العينية بتاريخ 1977/02/17 اي بعد تقديم هذه المراجعة.

- امكانية حلول المتفرغ له عن العقار محل المستدعي في متابعة دعوى الابطال لتجاوز حد السلطة

-

وبما ان ورثة المرحوم فريد شاهين كنعان يطلبون الحلول محل المستدعية في هذه المراجعة وذلك بالاستناد الى حكم محكمة التمييز الصادر بتاريخ 1992/05/25 القاضي بتصديق الحكم البدائي (القاضي باعلان الصورية المطلقة لعقد البيع الداري 1972/09/22) مع التوضيح ان تسجيل العقار رقم /2354/ المصيطبة على اسم ورثة فريد شاهين كنعان يتم بعد اجراء معاملة الانتقال ودفع رسومها القانونية وبرفع اشارة الدعوى التمييزية الموضوعة من المميزة. (السيدة نهاد مهنا) على صحيفة العقار رقم /2354/ المصيطبة العينية. وقد ابرز الورثة صورة عن هذا الحكم التمييزي وعن مذكرة رئيس دائرة التنفيذ في بيروت تاريخ 1993/06/18 موجهة الى امين السجل العقاري في بيروت لتسجيل العقار رقم 2354/ المصيطبة على اسم ورثة فريد شاهين كنعان. وبما ان المادة /204/ من قانون الملكية العقارية تنص على ما يلي: "يتم اكتساب الحقوق العينية وانتقالها بقيدها في السجل العقاري. وعدا ذلك فحقوق الملكية وحقوق التصرف تكتسب ايضا بالالحاق وفقا لاحكام الفصل الثالث من هذا الباب. "وكل من يكتسب عقارا بالارث او نزع ملكية او بحكم فهو مالك قبل التسجيل ولكن لا يكون للاكتساب مفعول الا بعد التسجيل. وبما ان المراجعة الحاضرة التي قدمتها المستدعية تندرج في عداد الاجراءات التحفظية mesures conservatoires التي من شأنها ان تعود بالنفع على طالبي الحلول. وبما ان حكم محكمة التمييز الآنف الذكر والصادر ضد المستدعية نهاد هو نافذ بحقها ويثبت زوال مصلحتها. وبما ان توافر المصلحة يقدر بتاريخ تقديم المراجعة. واذا حصل ان زالت المصلحة في خلال المحاكمة فان ذلك لا يؤدي الى رد المراجعة. وبما ان دعوى الابطال هي دعوى موضوعية ترمي الى مراقبة شرعية القرارات الادارية ولا تتناول حقا قابلا للارث او للتفرغ. وبما ان طلب ورثة المرحوم فريد شاهين يجب ان يفهم كطلب تدخل في المحاكمة كفريق جديد بعدما ظهرت وتبتت المصلحة بالحكم الصادر عن محكمة التمييز. Aux parties originaires d'autres personnes peuvent. en cours d'instance s'ajouter le juge acceptant que des tiers interviennent volontairement dans l'instance ou appelant des tiers a y intervenir. En consequence de leur intervention ces tiers auront selon les cas la qualite de parties ou celle de simples participants a l'instance No 667 R. Chapus Droit du Contentieux adm. IV ed.

- الشروط الشكلية المتعلقة بالمهلة لقبول طلب ابطال القرار القاضي بتصديق التخطيط التعديلي

-

بما ان الجهة المستدعية تقدمت بتاريخ 1975/04/02 بمراجعة ادارية من كل من: - رئيس الجمهورية - وزير الاشغال العامة - وزير الداخلية - محافظ مدينة بيروت طالبة الغاء القرار رقم 11 تاريخ 1975/02/05 والرجوع عنه لعدم قانونيته وعدم صحته واتخاذ القرار بتصديق التخطيط التعديلي المقرر من قبل اللجنة القائمة باعمال مجلس بلدية بيروت والمجلس الاعلى للتنظيم المدني وفقا للاصول. وبما ان التخطيط التعديلي المذكور يرمي الى تعديل المرسوم رقم /13889/ تاريخ 1970/03/05 المتعلق بتعديل حدود تخطيط ساحة الاونسكو في مدينة بيروت زقد وقع هذا المرسوم فضلا عن رئيس الجمهورية كل من وزيري الداخلية والاشغال العامة والنقل. وبما انه من اجل تحديد الجهة الصالحة التي يجب ان توجه اليها بالمراجعة الادارية يجب العودة الى المادتين 11 و12 من قانون التنظيم المدني الصادر في 1962/09/24 واللتين تنصان على ما يلي: 2 11- "يجوز اعادة النظر بالتصاميم وانظمة تنظيم والمدن والقرى بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء" م 12- "يجوز اعادة النظر بالتصاميم وانظمة تنظيم المدن والقرى بكاملها او بجزأ منها وفقا للشروط والصيغ المنصوص عليها لوضعها في المواد 9 و10 و11 "غير ان احكام المادة 8 لا تطبق في حالة النظر (مع العلم ان المادة 8 المذكورة تتعلق بدرس التصاميم التوجيهية والتفصيلية). وبما انه اذا كانت السلطة الصالحة لتصديق التصاميم ونفاذها هي رئيس الجمهورية بموجب مرسوم يتخذه بعد الاستماع الى مداولة مجلس الوزراء بشأنه المقترن بتوقيع الوزراء المختصين فانه لا يصح توجيه المراجعة مباشرة الى رئيس البلاد انما يجب مخاطبة الوزراء المختصين الذي يمثلون وزارتهم والذين يقع عليهم عبء تحضير مشاريع المراسيم واقتراحها على رئيس المجمهورية وعرضها على مجلس الوزراء. وبما ان الجهة المستدعية بتوجهها ما اسمته مراجعة ادارية الى كل من وزير الداخلية (بوصفه سلطة الوصاية العليا على البلديات والامر يتعلق بتخطيط بلدي) ووزير الاشغال العامة والنقل (الذي ترتبط به مديرية التنظيم المدني) تكون قد توجهت الى مرجع ذي صفة. وما ان قرار الرفض الضمني الصادر عن هذين الوزيرين يصلح للطعن فيه بطريق الابطال لتجاوز حد السلطة. وبما ان قرار الرفض الضمني يكون صادرا بتاريخ 1975/06/03 فتكون المراجعة المقدمة بتاريخ 1975/07/31 واردة ضمن المهلة القانونية مستوفية شروطها الشكلية.

- امكانية ابطال قرار مجلس الوزراء بسبب تجاوز حد السلطة

-

وبما انه وفق ما جاء اعلاه في المادتين 11 و12 من قانون التنظيم المدني المرعى الاجراء وقتئذ ان تصديق ونفاذ التخطيط واعادة النظر فيه يتمان بمرسوم في مجلس الوزراء. وبما انه بتاريخ 1975/02/05 قرر مجلس الوزراء عدم الموافقة على مشروع المرسوم الرامي الى تعديل تخطيط ساحة الاونسكو في مدينة بيروت والمرفوع اليه من قبل وزارة الاشغال العامة والنقل. وبما انه يقتضي معرفة ما اذا كان قرار مجلس الوزراء يدخل في فئة القرارات القابلة للابطال بسبب تجاوز حد السلطة وفاقا لاحكام المادة /105/ من نظام هذا المجلس التي تنص: "لا يمكن تقديم طلب الابطال بسبب تجاوز حد الا ضد قرارات ادارية محضة لها قوة التنفيذ ومن شأنها الحاق الضرر".... وبما انه اذا كانت بعض القرارات بالنظر الى طبيعتها غير قابلة للابطال فان هذه القرارات تصبح قابلة للطعن عندما تقترن بالرفض وذلك بالرغم من طبيعتها غير التنفيذية. No 499-8o les cas deds decisions de refus Si on concoit mal que de telles decisions puissent etre du fait de leur nature insusceptibles de recours il importe tout de meme de relever que n'est pas un obstacle a la recevabilite des recours le fait notamment que les refus se rapportent a des actes non decisoires ou a des decisions superfetoires. Chapus Droit du Contentieux ad. 4o edit. وبما انه عندما ينص القانون على ان القرار يصدر بمرسوم في مجلس الوزراء فان ذلك يعني ان هذا القرار يدخل في صلاحيات رئيس الجمهورية. Il en est ainsi alors meme au'un texte (Constitutionnel ou autre) dispose que les mesures qu'il prevoit seront prises" par le gouvernement" ou bien en conseil des ministres" Dans ce dernier cas elles relevent de la competence du president de la Republique(....) No 207 Rene Chapus Droit adm. general tome 1 8o edit. وبما ان رئيس الجمهورية في القضية الحاضرة بعدم توقيعه مشروع المرسوم التعديلي يكون قد اتخذ قرارا سلبيا منفقا مع رأي مجلس الوزراء.

- امكانية اعادة النظر بالتصاميم وانظمة المدن والقرى

-

بما ان الجهة المستدعية تطلب ابطال قرار الرفض الضمني لتصديق التخطيط للتنظيم المدني 1- في تجاوز الاختصاص برفض تصديق التخطيط التعديلي وبما ان المستدعية تدلي تحت هذا السبب بمخالفة المادة 12 من قانون التنظيم المدني (قانون 1962/09/24) وبمخالفة المادة 2 من قانون الاستملاك. 2- لجهة مخالفة المادة 12 من قانون التنظيم المدني بما ان المادة 12 من قانون التنظيم المدني تنص على ما يلي: "يجوز اعادة النظر بالتصاميم وانظمة تنظيم المدن والقرى بكاملها او بجزء منها وفقا للشروط والصيغ المنصوص عليها لوضعها في المواد 9 و10 و11 غير ان احكام المادة 8 لا تطبق في حالة اعادة النظر" (تتعلق المادة 8 بوضع موضع الدرس التصاميم والانظمة التوجيهية والتفصيلية) كما نصت المواد 9 و10 و11 على ما يلي: م -" تضع المديرية العامة للتنظيم المدني والقروي تصاميم وانظمة تنظيم المدن والقرى بعد الاتصال بعد الاتصال بالمصالح التقنية في البلديات ذات العلاقة. "تتمحل الدولة نفقات درس ووضع التصاميم والانظمة. غير انه يحق للبلديات اذا توافرت لديها الاموال اجراء هذه الاعمال على نفقتها بعد موافقة المديرية العامة للتنظيم المدني والقروي". م. 1- "تعرض تصاميم وانظمة المدن والقرى على المجالس البلدية المختصة لابداء رأيها فيها وعلى هذه المجالس ان تبدي رأيها خلال مهلة شهر من تاريخ عرضها عليها واذا انقضت هذه المدة دون تبدي رأيها اعتبر ذلك موافقة ضمنية منها. "وتعرض بعد ذلك التصاميم والانظمة على المجلس الاعلى للتنظيم المدني والقروي الذي يمكنه تعديلها" 1 11- تصدق وتصبح نافذة التصاميم وانظمة تنظيم المدن والقرى بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء". "يكون التصاميم المصدقة وفقا لاحكام المادة 11 مفعول التخطيط واعلان المنفعة العامة شرط ان تكون موضوعة على مقياس بحيث تلحظ التقسيم الى قطع". وبما ان الجهة المستدعية تتذرع بان صلاحية رئيس الدولة في مجال التصديق هي صلاحية مقيدة لا استنساب فيها. وبما ان السلطان المقيد يقصد به وضع السلطة الادارية التي لا تتمتع باي حق في الخيار فهي ملزمة باتخاذ قرار معين بالايجاب بالرفض. وبما انه من الرجوع الى قانون البلديات رقم 29 تاريخ 1963/05/29 يتبين ان قرارات المجلس البلدي تخضع لوصاية كل من القائمقام والمحافظ ووزير الداخلية (مادة 66) وان من جملة القرارات الخاضعة لتصديق وزير الداخلية "انشاء شوارع وساحات عامة وتخطيطها او الغاؤها او تصنيفها او تعديل هذا التصميم وتقويم تلك الشوارع والساحات او تمديدها او توسيعها وتسميتها وكذلك انشاء او الغاء الحدائق العامة المنتزهات العامة والساحات التي تقام فيها الاسواق الخ.... وبما ان تصديق رئيس الجمهورية على التصاميم وتعديلاتها... لا يتم بوصفه سلطة وصاية على البلديات بل يجب ان يفهم به الموافقة. وبما ان تصديق التصاميم ونفاذها كما تعديلها يخضع لاصول او معاملات جوهرية هي: - قيام المديرية العامة للتنظيم المدني والقروي بوضع التصاميم او بتعديلها. - عرض التصاميم او تعديلها على البلدية المختصة لابداء رأيها. - عرض التصاميم او تعديلها على المجلس الاعلى للتنظيم المدني. - المصادقة عليها لتصبح نافذة مرسوم يتخذ في مجلس الوزراء. وبعد اكتمال هذه المراحل يصبح للتصميم المصدق مفعول اعلان المنفعة العامة. وبما ان ما ذهبت اليه الجهة المستدعية هو اشد من مفهوم الاختصاص المقيد الذي تلتزم الادارة بموجبه باتخاذ قرار بالقبول او بالرفض في حين ان المستدعية تقول بوجوب موافقة رئيس الجمهورية على كل مشاريع المراسيم الرامية الى التصديق على التخطيط بصورة آلية. وبما انه يقتضي بالتالي رد اقوال الجهة المستدعية بهذا الخصوص لعدم ارتكازها على اي اساس قانوني سليم.

- صلاحية رئيس الجمهورية بالتصديق على التخطيط

-

وبما ان الجهة المستدعية تدلي ايضا تحت هذا السبب بما ادلت به اعلاه وخلاصته ان صلاحية رئيس الجمهورية في موضوع الاستملاك وتصديق التخطيطات هي صلاحية مقيدة وان موافقة او مصادقة الوزير المختص يجعل القرار نهائيا باعتباره قمة الهرم انما تنقصه صيغة اضافية نافذة. وبما ان هذا السبب لا يختلف عن السبب السابق وهو مستوجب الرد لذات الاسباب المار ذكرها. وبما ان اخضاع مرسوم اعلان المنفعة العامة او التصديق على التخطيط لشروط مسبقة او اعمال تمهيدية كطلب البلدية الادارة المختصة او اخذ رأي التنظيم المدني واقتراح الوزير المختص ليس من شأنه الغاء صلاحية رئيس الجمهورية او جعلها امرا نافذا. وبما ان القرارات التمهيدية التي تصدر عن الادارات والبلديات غير ملزمة للسلطة المختصة لاقرار المراسيم. - قرار مجلس الشورى رقم /113/ تاريخ 1995/11/29 - شرمند/الدولة.

- اصول اعلان المنفعة العامة وتقديرها من قبل البلدية والتنظيم المدني ورئيس الجمهورية

-

بما ان الجهة المستدعية تميز تحت هذا السبب بين تقرير المنفعة العامة الذي يعود امره للبلدية وللتنظيم المدني وبين اعلان المنفعة العامة الذي يعود امره لرئيس الدلوة الذي يعلن المنفعة العامة بعدما تقررها البلدية. وبما ان هذا التفريق يتنافى وواقع النصوص القانونية فمن العودة مثلا الى المادة العاشرة من قانون التنظيم المدني الصادر في 1962/09/24 يتبين ان دور المجالس البلدية بالنسبة الى التصاميم وتعديلها يقتصر على ابداء الرأي فيها خلال مهلة شهر من تاريخ عرضها واذا ما انقضت هذه المدة دون ان تبدي رأيها اعتبر ذلك موافقة ضمنية منها. وبما انه من العودة الى قانون الاستملاك (المرسوم الاشتراعي رقم 4/54) المرعي الاجراء بالنسبة الى المراجعة يتبين ان المادة 47 الواردة تحت الباب الثاني المتعلق بنزع الملكية الناشىء عن التخطيط نصت على ما يلي: "ان انشاء الطرق والساحات العامة وتقويمها وتوسيعها يمكن ان يتم بموجب تخطيط يصدق بمرسوم يقوم مقام مرسوم اعلان المنفعة العامة" كما يتبين ان المادة الثانية من القانون المار ذكره تنص على ما يلي: "تقرر المنفعة بمرسوم بناء على طلب الوزارة المختصة او البلدية او المؤسسة العامة او صاحب الامتياز او الشخص الذي يخوله القانون حق طلب الاستملاك اما في القرى التي ليس فيها بلديات فيقدم الطلب من الهيئة الاختيارية. "اما المرسوم الذي يعلن المنفعة العامة فيعين المدة القصوى التي يجب ان يتم خلالها الاستملاك (...) وبما انه في ضؤ ما تقدم ان الاجراءت المذكورة تدخل في خانة المعاملات الشكلية الواجب احترامها في اصدار مرسوم اعلان المنفعة العامة او التصديق على التخطيط وليس من شأنه ان يكون مساويا للقرار الاداري النافذ. وبما انه فضلا عما تقدم ان صراحة المادة الثانية من قانون الاستملاك الآنفة الذكر لا تدع مجالات للشك او للفتريق بين تقرير المنفعة العامة واعلانها فان كلا العبارتين يقصد بهما تقرير المنفعة العامة.

- مفهوم تحوير السلطة لدى تصديق المخطط التعديلي

-

وبما ان الجهة المستدعية تدلي تحت هذا السبب بمخالفة المستدعى ضدها لروح النص وبان رفض تصديق المخطط التعديلي يشكل تحويرا للسلطة لغير الغاية المعدة لها ولغير الهدف المحدد حصرا في القانون وهو تأمين المنفعة العامة. وبما ان تحوير السلطة يقوم على استخدام السلطة لصلاحياتها لغاية غير الغاية التي من اجلها منحت هذه الصلاحيات. وبما انه لا يكفي التذرع بتحوير السلطة بل يجب الوقائع التي تفيد هذا التحوير او تفترضه حتى يتمكن المجلس من التحقيق من وجود هذا التحوير. وبما ان التحوير المدلى به لم يتجاوز اطار العموميات وبعد من الاسباب غير الواضحة والتي تستوجب الرد شكلا لمخالفتها احكام المادة 72 من نظام المجلس التي اوجبت بان الوقائع وذكر النقاط القانونية المبني عليها الاستدعاء.